热点丨刘守英:以土地改革支持城乡互动

摘要: “我们又到了讲土地改革的时候。”在9月23日召开的第二届野三坡中国经济论坛“新型城市化和土地制度改革”议题中,中国人民大学经济学院教授、博士生导师刘守英的开场白颇具深意。

10-29 22:45 首页 中国经济时报

中国人民大学经济学院教授、博士生导师刘守英


(资料图片)


■中国经济时报记者  王彧


  “我们又到了讲土地改革的时候。”在9月23日召开的第二届野三坡中国经济论坛“新型城市化和土地制度改革”议题中,中国人民大学经济学院教授、博士生导师刘守英的开场白颇具深意。

  

  刘守英指出,目前以地谋发展的模式已经难以为继。首先,靠土地出让和土地抵押的城市化,靠土地的宽供应保证的高增长模式,已经走不下去了。中国的土地管理制度有最严格的耕地保护,但事实上我们的土地管理一直是双重的:一是保耕地,一是保发展。但保发展的结果是什么呢?自2008年以后,我们保了几年时间的经济增长,到了2012年,土地的供应量增加,但经济的增长速度慢下来了,继续释放土地已经不能保证经济高增长。

  

  其次,以地招商引资的效力减退。过去土地低价的招商引资模式在东部地区取得了成功,但是中西部地区在这一轮发展中面临非常大的困境。原因是继续用低价的土地招商引资的条件发生变化:一是光有低价的土地,对企业已经没有足够的诱惑力。二是中西部地区的企业光靠土地的低成本,在国际市场上没有竞争力。三是土地供应和国民经济的关系发生扭曲,我们过去一直靠土地供应的大比例来保证城市制造业和基础设施建设,目前,整个工业用地的比重在合乎规律地下降,但房地产用地比例却没有太大变化,这说明地方政府靠土地来托房地产的机制没有发生重大改变。这就造成了土地供应结构不断地扭曲。四是现在已经不是一个低成本的城市化时代,大量存量土地的开发和农民土地权利观念的变化,已经使土地的成本大量上升,土地的净收益下降,卖地以后进到财政盘子里的钱越来越少,目前政府主要靠土地抵押和土地抵押融资,当政府的土地净收益减少,对于地方政府和中央银行来说,金融风险大大上升,地方政府的土地偿债能力被高估。

  

  刘守英在谈到目前的城市化特征时,从土地、劳动力和资本的角度进行分析。“上一轮我们的城市化是生产要素单向配置的城市化,生产要素向城市流动。这一轮城市化,生产要素在城乡之间是互动的。”他说,这一变化的最主要原因是“农二代”的变化。“农一代”基本上是离土、出村、再回村,“农一代”松动了中国城市化和工业化的格局,但没有改变城乡的大格局。而“农二代”是离土、出村、不回村,“农二代”对整个乡村,甚至对城乡关系会带来革命性的变化,这一代人跟土地之间的关系已经发生根本性变化。

  

  “城乡互动关系另一个特点是农业功能在变化,我们的农业长期以来是服务城市、服务工业化的,农业的功能主要是粮食农业。这些年城乡互动以后,城市对粮食的需求数量大大下降,城市对农村产品质量和多样化的需求大大上升。这样带来的结果是农业功能的大大拓展。”刘守英认为,这些变化甚至对经济学带来两个挑战:一是农业与其它产业之间的连接关系。我们原来的概念是,经济发展从农业社会到工业化,再到服务业化,但是现在在乡村,农业跟服务业结合,农业跟旅游业结合,乡村价值大大提升,没有经过制造业化,这是对经济学的挑战。二是目前正在发生一场农业的工业化革命。有些后发地区没有工业化,但是农业本身的要素,跟其它生产要素的组合,技术进步,市场规模的扩大,质量的提升,很快带来农民收入增长,形成整个区域化的农业产业化和规模化,在我们看来这些形态就是张培刚上世纪五十年代在哈佛大学的博士论文讲的农业的工业化。

  

  “原来我们认为乡村就是靠农业,但是现在整个农村可以旅游、可以服务,可以提供更高质量的产品,山水的价值、泥土的价值、空气的价值都在提升。乡村价值正在被发现和提升。”刘守英说。(下转6版)

  

  对于下一轮土地改革,刘守英认为,“是到了真正可以动的时候了,而且能够动出一点名堂。”

  

  “首先,土改的整体目标是去上一轮发展土地作为发动机的功能。”他说,下一轮不管是地方政府还是中央政府,面临最困难的事是要找到发展动能,就是要重新定位土地和经济增长的关系。这里面最重要的是从过去的放土地到土地结构改革,这是我们土地制度改革最重要的问题。另一个是土地管理体制改革,从过去分土地指标、重审批,转向自然资源产权的管理。

  

  其次,土地改革要适应城乡互动。城市化转向城乡互动以后,城乡接合部地区改革,就是要让“农二代”在城市体面地落脚,这是过去“招拍挂”制度解决不了的,1亿人如何落在城乡接合部的集体建设用地上。一个好消息是现在有关部委在13个人口流入地区正在试点城市建成区内集体建设用地如何建设租赁房的改革,这个改革如果能够有所突破,对中国未来的城市化模式、住房模式、农民如何在城市落地,将是革命性的改革。

  

  另外,城乡互动以后,乡村的很多发展机会一定要保证建设用地需求,这里既有农村农业产业提升以后的建设用地需求,也有城乡之间形成的小镇,另外还有非农产业的新业态对建设用地的需求。根本的一条,就是要落实十八届三中全会提出的国有和集体建设在城乡用地权利平等,集体建设用地可以出租、出让、抵押,农民集体建设用地经济组织可以作为独立的主体,跟其他主体一样,能使用集体建设用地进行非农建设。

  

  第三个改革就是宅基地改革,要解决“农二代”出村不回村以后这些人口的流向,对整个乡村未来变化要有制度来支撑,这个支撑最重要的就是宅基地制度。目前的宅基地制度是无偿按成员权分配,外村人不能进入。这套制度安排如果不打破,整个中国乡村的格局就不会发生大的变化。所以目前急需进行宅基地制度改革。



主  编丨毛晶慧    编  辑丨曹阳



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